Estado Federal y sillas de ruedas

Hay un principio básico en Derecho, al menos en el de los países civilizados, entre los que cada vez tengo más dudas que pueda incluirse a España, que expuesto de una forma sencilla podría sonar algo así como que “las cosas son como son y no como se las llame”.http://i0.wp.com/www.anarkismo.net/attachments/oct2010/1984lemas.jpg?resize=260%2C346

Aunque pueda parecer una verdad de Perogrullo, cada vez asistimos a más ejemplos de cómo un gobernante del ámbito que sea pretende hacer pasar algo por lo que no es, por ejemplo llamando “metro-centro” a un tranvía que prometió no construir, “prisión permanente revisable” a la cadena perpetua, “misión de paz” a una guerra, y así se podría seguir hasta aburrirnos.

Pero no es éste un asunto en el que hayan innovado especialmente. Sólo hay que fijarse en nuestro modelo territorial para darse cuenta que no hay nada mejor que inventarse una original perífrasis, como “Estado de las Autonomías”, para evitar tener que llamar a las cosas por su nombre y no tener que pararse a discutir sobre el fondo del asunto, ejercicio siempre engorroso e incómodo.

Al igual que con el Guadiana, el debate sobre el modelo territorial de Estado aparece y desaparece cada cierto tiempo. Ahora nos encontramos ante un nuevo asalto en la polémica sobre federalismo, autonomismo, ninguno de los dos o ambos al tiempo. Pero el debate de fondo data desde la redacción de la actual Constitución. Realmente desde antes, pero a efectos prácticos no nos remontaremos más, puesto que es ésta la norma que establece nuestro sistema vigente.

Antes de nada, habría que definir qué es un Estado Federal y qué un Estado de las Autonomías. Y lo que pudiera parecer algo obvio no lo es tanto.

 Estados Federales y Estados Centralizados:

Regiones_de_ChinaPara empezar, no existe una única definición universalmente aceptada de Estado Federal, de la misma forma que no existe un modelo típico del mismo. No son lo mismo EEUU que Alemania, Rusia, China o Venezuela. Cada uno tiene su propia estructura y regulación, y sus propias características e instituciones, de modo que la mayoría de ocasiones se termina explicando a dichos Estados en contraposición con los centralizados, tipo Francia o Japón, que de igual forma, tampoco son homogéneos en cuanto a sus instituciones y configuración. Así que quizás, un criterio lógico fuera buscar las características comunes de la organización política y territorial de los países que se definen como federaciones.

De este modo y resumiendo, tendríamos las siguientes características definitorias del Estado Federal:

 1.- Unidad de cara al exterior, en cuanto que los territorios que lo conforman aparecen conjuntamente como un único sujeto de Derecho Internacional. En otro caso, nos encontraríamos con algo distinto, como una confederación.

2.- Un gobierno central con competencias legislativas y ejecutivas (exclusivas o no) sobre ciertos temas, y casi siempre sobre relaciones exteriores y defensa.

3.- Divisiones territoriales, cada una de las cuales tiene competencias legislativas, además de las ejecutivas sobre otros asuntos.

Y prácticamente ahí terminan las características comunes. El poder judicial puede ser central o regional, el alcance de las competencias puede ser mayor o menor, ser compartidas o exclusivas, los territorios pueden tener distintos nombres, la organización territorial puede instituirse en una norma central, en diversas territoriales o incluso, como en el caso chino, haberse establecido por la vía de hecho. Y ni siquiera las enumeradas son tan claras puesto que hay Estados en los que la separación entre los poderes legislativo y ejecutivo no existe o es muy sutil, de modo que una organización competencial basada en tales conceptos sería muy difícil de apreciar, y así no podríamos saber si nos encontramos ante un Estado federal,  uno unitario pero con una gran descentralización o incluso en un sistema tribal o feudal.

De modo que si nos fijamos en el modelo autonómico español, estamos ante un Estado, único sujeto de Derecho Internacional, cuyo gobierno central ejerce una serie de competencias legislativas y ejecutivas, y que se encuentra dividido en territorios que poseen también competencias legislativas y ejecutivas. ¿Estamos entonces ante un modelo federal? ¿Qué es lo que tenemos entre manos, realmente?

 

¿Qué puñetas somos en España?:

 No descubriré nada nuevo a nadie si recuerdo que la transición y el proceso de elaboración de la actual Constitución Constitucionespañola fueron un golpe interno del régimen anterior, en el que se tuvo que pactar tanto con las fuerzas más conservadoras como con los movimientos de izquierdas y nacionalistas. Voy a sintentizar mucho, de modo que me disculparán si hago un esbozo grosero y apresurado de los hechos, que sólo pretende ser un resumen de los mismos.

Nacionalistas e izquierdas se decantaban por (y algunos exigían) una república federal, mientras que las fuerzas más conservadoras no querían renunciar a la monarquía ni la unidad del país, que identificaban con un modelo centralizado, y a ser posible a semejanza del francés, país en el que siempre nos ha dado por fijarnos con mejor o peor fortuna.

Como decía al principio de este artículo, la solución pasó por olvidarse del fondo del asunto, dejarlo para mejor ocasión (como se hace todo en España) y centrarse en el plano terminológico. Ni para unos ni para otros. Se inventaron un término que podía contentar a todos: las Autonomías, así se evitaba llamar estados a las regiones, pero tenía ese sonido de “autónomo” que los recordaba.

Y en la práctica se optó por un sistema tan abierto que en el fondo no definía nada y dejaba a una futura regulación su concreción. Básicamente no se fijó un criterio competencial, sino un listado de competencias que podrían o no ser asumidas por unas autonomías que podían ser constituidas, y en unos territorios que se dejaban sin especificar.

Para contentar a los nacionalistas catalanes y vascos se les concedió directamente y desde el principio la potestad legislativa y ejecutiva, además de un amplio abanico de competencias. Como quedaba muy feo eso de otorgar privilegios, se hizo por el subterfugio de no nombrarlos, sino instituirlo para aquellas regiones que ya hubiesen tenido su estatuto durante la segunda república. Allí entraron Navarra y de rebote Galicia, y para que no se les pudiera acusar de hacer normas a medida, se estableció que a esa vía podrían unirse otras regiones mediante un complicado procedimiento al que se acogió Andalucía. Esta última región no consiguió cumplimentar todos los requisitos exigidos (básicamente el resultado del referéndum en la provincia de Almería), pero el defecto fue subsanado por el gobierno central, aunque esa es otra historia.

En teoría todos debieran haber estado contentos, aunque ya se mascaba la tragedia. En esa etapa, los nacionalistas podían vender a su electorado que (siempre gracias a ellos, faltaría más) a pesar de los dos advenedizos (Galicia y Andalucía, que poco a poco inventarían su propia versión del nacionalismo), ellos eran más y mejor que el resto de españoles, pues tenían su propio autogobierno y parlamento, mientras que el resto debía conformarse con una descentralización amplia pero más limitada.

Por otra parte, y a pesar de la singularidad nacionalista, los conservadores podían alegrarse de que en el resto del Estado se encontraban ante algo parecido a un estado centralizado, aunque poco ortodoxo y con una base jurídica bastante provisional.

Poco a poco cada región fue dotándose de unas u otras instituciones de las establecidas en la constitución, asumiendo diversas competencias, hasta que llegamos al famoso “café para todos” de Felipe González. Se ha hablado mucho de las razones que pesaron para ello y si fue algo positivo o negativo, pero son dos debates que ahora no vienen a cuento. El caso es que de un plumazo, todas las Autonomías tenían ya su propio legislativo junto con su poder ejecutivo. Y como es lógico, todas asumieron el máximo de las competencias posibles que la Constitución les permitía.

Por cierto, de ahí el famoso mantra tan querido por los nacionalistas, eso de “se ha agotado el sistema constitucional actual”. Obviamente ya no se pueden asumir más competencias porque ya se atribuyen todas las no reservadas en exclusiva al estado central.

 Federalistos y federalistas:

 Para mí resulta evidente que el sistema territorial actual presenta todas las características de un Estado Federal, si bien no idéntico al alemán o al canadiense, pero por otra parte, y como ya he dicho, es muy difícil encontrar un modelo típico de este sistema.

Por mi experiencia, los que piden un cambio para convertir España en un Estado Federal, lo suelen hacer por una de estas razones:

 1.- Hay una parte importante de la población que sí que se cree que las cosas son como se las llama. Para ellos, si su nombre no es “Estado Federal”, entonces no es tal.

2.- Los partidos nacionalistas tienen sus propias razones. Después del proceso de homogeneización del “café para todos”, de repente vieron cómo todo el mundo (para ellos lo que cuentan son los territorios o los “pueblos”, no las personas) es igual a ellos. Diecisiete autonomías y dos ciudades autónomas (a las que por miedo a Marruecos no se les concedió las mismas competencias que al resto) que asumieron todo el poder que pudieron, aun sabiendo que en algún caso no podrían ejercerlo eficientemente. Su exigencia es siempre la misma: quieren una federación entre “su” territorio y el resto de España, y no que se las trate como al resto de la plebe.

3.- Luego hay un tercer grupo que ante los clamorosos defectos del sistema, aboga por uno distinto. Realmente lo que desean no es convertir a España en un Estado Federal, sino que el modelo de federación se ajuste a su idea del mismo. Ya sean de izquierdas, conservadores o liberales, todo el mundo tiene un modelo ideal, que identifican con el auténtico federalismo.

 Una polémica para largo:

 estado federalNo quiero acabar sin aclarar que no soy yo, precisamente un defensor del sistema autonómico tal y como existe actualmente. Los defectos son tantos y tan evidentes que no creo necesario extenderme sobre ellos. Quizás, simplificando, se me podría incluir en el tercer grupo de la clasificación anterior, si bien aclarando algunas cosas:

Primero, que no siendo partidario del centralismo (una sana competencia normativa y fiscal nunca es mala, si se está dispuesto a votar con los pies), no deseo que España se convierta en un Estado Federal, puesto que ya lo es. Si se quiere, se le puede cambiar el nombre a las cosas y llamar estados a las autonomías. Es cuestión de gustos, aunque admito que siempre es más higiénico llamar a las cosas por su nombre.

Segundo, que a pesar de que el sistema actual necesita un arreglo en profundidad que vaya más allá de un simple trabajo de chapa y pintura, habría que pensarse muy bien hacia qué modelo nos queremos encaminar. Por supuesto, yo tengo mis preferencias, pero me temo que estando en manos de quien estamos, con el nivel de nuestra casta política y el estado de nuestra sociedad, el resultado corre el riesgo de ser cuando menos una nueva chapuza. De modo que citando al viejo chiste, el del peregrino que busca un milagro en Lourdes y en una cuesta, junto a un barranco, pierde los frenos de su silla de ruedas, “virgencita, por lo menos como estaba”.

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Miguel A.Velarde

Ejerzo de Abogado en Sevilla, además de estar implicado en algún que otro proyecto.

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11 Comentarios

  • Tengo una duda sobre la forma de encarar el problema. Por una parte, saco que el sistema está «mal». Por la otra, que es mejor no cambiarlo por si empeora. ¿No nos deja esto en una paradoja sin salida?

    Saludos.

    • Es lo que tienen las chapuzas: de momento arreglan un problema de una forma más sencilla y barata que hacer la obra que se requiere, pero sabes que más tarde o más temprano vas a tener que volver a meterle mano.

      Si te paras a pensarlo, la idea inicial no era mala. Libertad de elección: las provincias que quisiesen unirse y ser un estado federado, podían serlo y asumir las competencias que creyeran oportunas de entre un listado. Y el resto podía seguir casi como hasta entonces. El problema estuvo al llevarlo a la práctica, porque esa misma virtud, en caso de que todos optasen por la autonomía, se convertía en un problema. Demasiada ambigüedad como para que funcionase bien, y sobre todo en una Constitución que consagra un sistema intervencionista muy goloso para los gobernantes locales, sin especificar cómo se iba a pagar.

      Sin cambiar esto último, cosa que nadie está por la labor, cualquier modificación del sistema territoial no pasará de una nueva chapuza. El problema de España no es sólo su modelo autonómico. Ésta es sólo una parte, y que sin tocar el conjunto se iba a quedar igual de cojo.

      Ahora bien, mi opinión es que la sociedad española (y sus políticos, que no son más que un eflejo de ella) no está para un cambio constitucional de calado. Si se intenta, tengo la sospecha que el resultado será convertirnos en Venezuela.

      • ¿Y si quien hace el plan y quien lo lleva a cabo son actores distintos? Me explico: si se impide a quien se presenta para un cargo regional, presentarse al Congreso y al mismo tiempo el Congreso no puede debatir cuestiones de competencias o financiación y eso se reserva a una segunda cámara donde sí estarían representadas las regiones, quitaríamos del medio una parte del problema: la del mercado persa en que se convierte el Congreso cuando no hay mayorías absolutas.

        Puede que eso quitara ciertos desequilibrios (como el peso de los nacionalistas catalanes en la política nacional/común). Es decir, puedes ir a Madrid a hablar de tu baile regional favorito, pero lo harás en una cámara donde todos van a hablar de eso, el Congreso está para otras cosas.

        Este arreglo se puede hacer sin tocar una coma de la Constitución, creo.

      • En teoría para eso está el Senado. Sin embargo el problema es el mismo, porque es la cara B de las Cortes. Y aún si quitáramos al senado la potestad legislativa, o la dejáramos sólo para asuntos territoriales, el problema seguiría siendo similar, porque estaría formado por los mismos partidos que el Congreso, y entraría en el juego de negociaciones igual (lo hacen con el CGPJ).

        Una posible solución (aunque no perfecta) sería fijar las competencias de cada Administración, y que cada una se autofinenciara completamente. Es decir, unos impuestos del estado central para sus gastos, y que cada Autonomía o Estado federado tenga los suyos propios. Así todo el mundo sabría cuánto cuesta cada Administración y empezaría a preocuparse de verdad en qué gasta su dinero y si las competencias que asume son o no necesarias, y las ejerce eficientemente.

        Claro que esto chocaría con el precepto constitucional de la solidaridad inter-regional, entre otras cosas.

  • Una descripción muy realista. En España no existe el término, que yo sepa, pero es un perfecto ejemplo de lo que cierta literatura científica anglosajona llama wicked problem.

  • Una pregunta sobre la primera imagen que ilustra el artículo. La referencia de ésta parece ser la novela 1984 de George Orwell, pero sabe alguien cuál es el origen de la imagen, tal vez la cubierta de alguna edición en inglés… Lo he intentado buscar pero no he tenido éxito, Muchas gracias.

    • La verdad esque no lo se. Lo encontré por internet y me hizo gracia la forma de citar a Orwell, y más porque la búsqueda la hice por imágenes y buscando mapas políticos de algunos estados federales.

  • Dices al final del artículo: “ Por supuesto, yo tengo mis preferencias, pero me temo que estando en manos de quien estamos, con el nivel de nuestra casta política y el estado de nuestra sociedad, el resultado corre el riesgo de ser cuando menos una nueva chapuza.”

    ¿ Cuales son esas preferencias ?

    Saludos ;)

    • El problema de fondo no es sólo territorial, y éste es poco resoluble sin tocar otras cuestiones, como es sistema electoral o el concepto intervencionista de nuestro Estado. Pero centrándome sólo en la cuestión, quizás la cosa mejoraría con una serie de modificaciones:

      - Establecer unas competencias coherentes para el estado central y las autonomías (sigamos llamándolas así, si la gente lo quiere), de modo que se reduzcan las duplicidades (es imposible eliminarlas del todo, pero sí limitarlas más).

      - Que cada Autonomía se autofinancie. Impuestos para el gobierno central y para cada región, que decidirá los suyos y su importe. De esa forma los ciudadanos sabremos mejor quién recauda y en qué se gasta nuestro dinero.

      - Reduccion al mínimo imprescindible de la administración autonómica, de modo que la ejecución de su legislación se efectue por parte de los municipios. De hecho, la autonomía quedaría como un órgano legislativo y con un ejecutivo básico para temas no delegables eficientemente. Así se evita la hipertrofia administrativa autonómica y se evitan duplicidades (ayuntamientos-diputaciones, delegaciones de la Junta). Y además se consigue una descentralización de la administración.

      - Como consecuencia de lo anterior, eliminación de la administración periférica de las comunidades autónomas y reducción de competencias de las diputaciones provinciales, que quedarían para cuestiones residuales que no pudieran ser asumidas por los municipios.

      - Agrupamiento de municipios pequeños en entidades mayores.

      Ni soy un experto, ni creo tener la solución perfecta y definitiva a todos los males, pero creo que junto con otras medidas, principalmente de índole electoral y de limitación del poder político, todo esto podría estudiarse.